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Stop à l'hémorragie ! Pour une bonne gestion des deniers publics au service des citoyen-ne-s
La présence des services publics sur l'ensemble du territoire est un enjeu d'actualité et une aspiration profonde des administrés et citoyens. Nous le rappelons, cette présence physique est une bien meilleure garantie d'une égalité de traitement que le numérique et le virtuel qui nous sont vendus par les actuels pouvoirs publics et illustrent une France à plusieurs vitesses. A force d'éloigner le service public, de l'affaiblir, de lui interdire de jouer son rôle, est-ce étonnant que celui-ci aujourd'hui dégradé soit la cible et le bouc émissaire de certain-e-s candidat-e-s ? Aubaine pour celles et ceux qui ne rêvent que de politiques d'austérité qui ne manqueront pas d'avoir des conséquences pour les services publics, et en particulier ceux de Bercy.
Nous ne comprenons pas l'organisation de ce « groupe de travail », qui plus est « réunion d'information », dans un calendrier marqué d'une échéance électorale majeure, sauf à vouloir clairement occulter la thématique de ce « groupe de travail » et ses conséquences pour l'avenir. Ou de prendre des décisions, là comme sur les caisses sans numéraire, d' « extension » d'une « expérimentation » sans même engager un débat avec les organisations syndicales ? Ce n'est pas ce que ces fiches annoncent, et c'est une réserve qui aurait dû d'ailleurs prévaloir pour les caisses sans numéraire.
Où est l'innovation ?
S'agit-il pour vous, à la veille de ce changement, de justifier votre travail, à l'instar du planning d'activité de la « Mission Nationale d'Appui pour les Organisations Innovantes » (MNAOI) du 13 septembre 2016, au 29 mars 2017 repris dans les documents que vous nous avez adressés ? S'agit-il d'un échange convenu et sans lendemain, d'une croix cochée dans un calendrier qui se voudrait « social » pour entretenir une illusion depuis longtemps gâchée ?
Il aurait été bien plus pertinent, à notre avis, d'attendre. La MNAOI convient elle-même que votre « bilan intermédiaire » (sic) concerne la seule période du 4ème trimestre 2016. La Mission précise même que « tous les Services d'Appui au Réseau n'éta[nt] pas opérationnels au 1er octobre 2016 », ce bilan « retrace l'activité des SAR sur leur(s) premier(s) mois, voire semaine(s) de fonctionnement » dans une phase « d'installation et de formation des équipes »...
Alors quel sens a cette réunion ? Pour quelle portée ? Les directions locales ont reçu consigne de ne pas communiquer sur les réformes du réseau avant les échéances électorales et, quand il est évoqué lors des questions diverses en Comités Techniques Locaux, le « bilan » (sic) des SAR est en réalité renvoyé à ce « groupe de travail » avec toutes ses limites.
Pour Solidaires Finances Publiques, c'est bel et bien le moment de tirer un bilan, mais un bilan bien plus large que celui que vous nous proposez ce 20 avril. C'est le bilan d'années de mise en œuvre d'une politique de casse de la gestion publique, en particulier auprès des collectivités territoriales. Et ces toutes dernières années ont vu s'accélérer la remise en cause du rôle du comptable public et de ses services.
Ce n'est pas un « bilan intermédiaire » présenté à cette réunion et établi sur quelques semaines, avec par item, selon vos propres propos, la mise en avant des trois SAR ayant les meilleurs résultats, qui risquent de remettre en cause cette analyse, notre analyse.
Abandon du service aux collectivités et à leurs administré-e-s
Il apparaît aujourd’hui de plus en plus clair que la fusion des ex-DGI et ex-DGCP a été décidée pour mieux casser ces deux anciennes directions générales. Ces dernières années, les actes se sont multipliés qui sabrent le fondement même des missions des services de proximité de la DGFiP auprès des collectivités territoriales.
Nous rappellerons à nouveau la possibilité désormais offerte à ces collectivités de recourir à des sociétés privées pour le recouvrement des produits locaux, possibilité ouverte par l'article 40 de la loi du 20 décembre 2014 dite « loi de simplification de la vie des entreprises ». Après le recouvrement de l'impôt, c'est celui des produits locaux qui s'éloigne de ces lieux de la vie publique et administrative qu'étaient les trésoreries. Ce sont les officines privées qui sont promises à devenir les interfaces « naturelles » entre les collectivités et leurs administré-e-s.
Nous citerons encore l'article 62 de la loi du 6 août 2015 « pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques », dite loi Macron, qui fait, pour reprendre un titre de la Gazette des Communes, des experts comptables de « nouveaux soutiens des petites collectivités » avec la « possibilité de remplir, à titre principal, toute mission entrant dans leur domaine de compétence, sans l'obligation d'intervenir en comptabilité ». La concurrence est encouragée face au comptable public ! Et par un ministre de Bercy !
Toujours moins d’État !
Alors que la loi NOTRé promulguée le 7 août 2015 prévoit que les Centres Communaux d'Action Sociale sont facultatifs dans les communes de moins de 1500 habitants, la DGFiP, mettant à profit l'aubaine pour répondre aux objectifs gouvernementaux de suppressions d'emplois de fonctionnaires, a fourni un « cadre méthodologique [...] permettant [aux comptables] d'accompagner les maires » de ces communes dans la dissolution de leur CCAS. Elle ne manifeste aucune préoccupation face à la disparition de ces services spécifiques auxquels population et élus, même de petites collectivités, peuvent tenir.
Le nouveau décret de gestion budgétaire et publique du 7 novembre 2012, outre l'inscription dans les textes des pré-existants Contrôle Hiérarchisé de la Dépense et Contrôle Allégé en Partenariat, synonymes de transferts de tâches vers l'ordonnateur, a validé et étendu au secteur public local le modèle industriel du service facturier. Nous avons suffisamment dit et écrit que ce dernier, de plus dans une exécution de masse, brouille la séparation entre l'ordonnateur et le comptable. Son extension au secteur public local est rendu disponible au moment de l'acte III de la décentralisation et de sa propre logique de concentration.
Les « trésoreries » sont désormais confrontées comme les collectivités territoriales - et toute collectivité publique - et les entreprises à l'obligation de la facturation électronique prévue par la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 « habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises ». En particulier, l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements ont dû tous être en capacité, dès le 1er janvier 2017, de les accepter comme de les émettre. Rappelons encore une fois que, face aux difficultés des grosses collectivités et établissements publics à mettre en œuvre la dématérialisation, la DGFiP a souhaité faire inscrire dans la loi NOTRé l'obligation qui leur est faite de la facturation électronique. On n'est jamais mieux servi que par soi-même ! Il y a là en effet une belle opportunité pour de nouvelles concentrations d'activités...
NON à la concentration et l'éloignement du service public !
Comme pour confirmer que la DGFiP se moque de ses usagers et pour mieux accompagner le mouvement de concentration de ses sites et de suppressions d'emplois, après avoir vu limiter le montant de son possible paiement en liquide, l'administré ne pourra plus payer en espèces ou par chèque ailleurs qu'auprès du poste comptable en charge du recouvrement de sa créance !
Mieux, désormais, l' « expérimentation » des caisses sans numéraire est étendue. Autant dire généralisée ! Avec ces mesures, les moyens de paiement en numéraire sont drastiquement limités aux dépens des contribuables et redevables les plus fragilisés et/ou précarisés, dont la DGFIP, pour poursuivre son œuvre de « désintoxication » du guichet, sous-estime, voire minimise, les besoins.
NON au SAR !
A l'ordre du jour de cette « réunion d'information » du 20 avril figure donc un bilan « intermédiaire », en réalité tout provisoire, et même d'une certaine façon prématuré, des SAR à peine nés ; SAR qui ne sont pas réellement opérationnels si nous considérons que ce bilan se rapporte à « une période d'installation et de formation des équipes ». Dans un langage très « new management public », « ce reporting synthétise donc, par activité, la production des SAR et non leur productivité »...
Nous avons déjà dit clairement notre opposition à la constitution des Centres de Services Communs puis de leur avatar fidèle les Services d'Appui au Réseau. Nous les avons clairement analysés comme un outil majeur de destruction massive du réseau. Sous couvert pour l'administration d'appui à un réseau sous perfusion, il s'agit d'achever le malade !
Que les postes, leurs comptables et les agents attendent de l'aide, quoi de plus normal quand les suppressions d'emplois les asphyxient au quotidien ! Mais c'est autre chose de mettre « à nu » le comptable public et ses services et de les promettre à une disparition à terme !
Centres de Services Communs ou Services d'Appui au Réseau, il s'agit toujours de permettre à un comptable délégataire d'exercer à distance, pour le compte d’un comptable public délégant en difficulté ou moins bien doté en effectifs, le contrôle et le paiement de la dépense locale comme la prise en charge et le recouvrement des produits locaux d’une ou de plusieurs collectivités dont les pièces comptables et justificatives sont dématérialisées.
Sans oublier les contrôles comptables, la préparation et l'élaboration du compte de gestion sur chiffres, l'anticipation des opérations de clôture, la mise à jour de l'état de l'actif, l'initialisation et la reprise de la balance d'entrée... L'essentiel est résumé là et nous pouvons le dire encore plus crûment...
SAR ou Sans Activité Reconnue : la fin des trésoreries
Exit la mission dépense. Exit la mission recette. Exit la mission comptabilité. Quand tout ou l'essentiel de son activité et de celle de ses services aura été délégué, le comptable délégataire sera désarmé ou tout comme ! Comment pourra-t-il en effet encore prétendre à un rôle de conseil auprès de la collectivité dont il restera le comptable assignataire, et devant laquelle il demeurera responsable personnellement et pécuniairement par le biais d'une convention, alors que l’effectivité des contrôles aura été déportée chez un autre comptable ?
Sur quelle connaissance de l'environnement comptable et de la situation financière au quotidien pourra-t-il s'appuyer dans ce rôle d'autant plus utile à l'heure de la baisse de la dotation globale de fonctionnement, prisonnier qu'il sera des « reporting » qu'il lui faudra encore analyser et de leur fréquence ?
Nous exagérerions ? Nous ne pouvons pas douter, au regard d'une politique qui poursuivrait les suppressions d'emplois, de la réduction par deux, à cette heure et en vingt ans, du nombre des trésoreries et du dépouillement présent des missions et tâches attachées au secteur public local, que les SAR préparent une « généralisation » et une concentration de l'ensemble des opérations pouvant leur être déléguées. D'autres choix sont possibles pour un réseau de proximité de la DGFiP, au service des 36.000 communes de France, de leurs administré-e-s et citoyen-ne-s. Nous y reviendrons pour conclure.
Comment analyser le « bilan intermédiaire » présenté à cette « réunion d'information » ?
Comment se projeter autrement au regard du « bilan » - un bien grand mot - présenté par l'administration qu'en rappelant notre refus du cannibale SAR ?!!
« S'agissant des thématiques les plus emblématiques, la MNAOI a choisi de présenter, pour chacune d'elle, les 3 SAR ayant obtenu les meilleurs résultats ». Pour le moins, une présentation tronquée ! Et une lecture pour nous de chiffres bruts d'autant plus illisibles que le SAR peut être « d'assistance », de « sous-traitance » ou « mixte »...
Il y a tout de même un quart des postes dits « bénéficiaires » de l'expérimentation, en clair ceux déportant une ou des activités, qui ont préféré ne pas se prononcer (souhait de ne pas répondre, manque de temps, mission du SAR toujours en cours,...), soit 45 postes, et 2 postes ont considéré plutôt mauvaise cette expérimentation. La crainte que la nouvelle organisation présage la fermeture du poste délégataire est évidente.
Bien sur, malgré cette méthodologie qui réduit considérablement le sens de ce rapport sur un petit trimestre d'installation et de formation des équipes du SAR, l'administration préfère mettre en avant les « 74% de postes [qui] ont jugé favorablement le dispositif ». Dans une situation rendue difficile par les suppressions d'emplois, nous imaginons bien que ce qui est d'abord vu, c'est l'aide apportée et la possibilité de sortir un peu le nez du guidon ! Sans que la surcharge de travail et le sous-effectif ne disparaissent soudain pour autant...
L'absence de moyens...
Avec le CHD rendu obligatoire avec ces suppressions d'emplois et la dématérialisation imposée sans que pourtant l'aide des directions locales soient toujours au rendez-vous, les méthodes de travail sont uniformisées. Elles entendent transformer les agents, bien malgré eux, en « petits soldats d'une armée » qui n'en est pas moins en déroute. Elles permettent l'industrialisation et donc une division et une spécialisation encore accrues des tâches, synonymes de concentration. L'utilisation des équipes départementales de renfort transforme avec la possibilité du travail à distance leur activité.
Cette volonté pour la DGFiP selon ses propres termes d' « optimiser la gestion des agents de renforts intervenant d'ores et déjà sur les missions secteur public local en limitant leurs déplacements » répond non seulement à des impératifs de réduction de la dépense publique, mais, sous couvert de « accro[ître] leur maîtrise des processus », participent de l'industrialisation des tâches. Soit au final une perte de la connaissance liée à la vision globale du comptable et de ses services, une vision aujourd'hui morcelée par le détricotage des missions et tâches des trésoreries.
De soutien au réseau, ces EDR, « démobilisés » ou « assignés à résidence », accompagnent sa réduction prévisible. Selon le rapport de la MNAOI qui met en avant les deux tiers restants, plus d'un tiers des effectifs des SAR expérimentés est composé de membres des EDR. Ces effectifs concentrés dans une nouvelle structure ne se rendront plus sur place dans le poste assignataire et ne seront plus disponibles pour les trésoreries du réseau.
... pour seule politique et seul argument
C'est un non sens pour qui ne veut pas affaiblir encore le réseau. Dès lors que cette organisation et le transfert des EDR sur les SAR seront pérennisés pour ce qui concerne le secteur public local, c'est la logique du « back office » qui s'imposera.
Elle correspondra à un transfert de plus en plus grand d'activités vers ces sites spécialisés et industriels. Ce d'autant plus que les directions locales s'empresseront de constater une baisse de la charge de travail dans les postes délégataires à qui de nouvelles suppressions emplois seront promises.
Tel ou tel SAR, créé pour aider telle ou telle trésorerie, est d'ailleurs doté, selon le texte même de sa convention, « au niveau du sur-effectif » (sic) (tout est relatif...) de la trésorerie accueillant le SAR et « toute évolution à ce niveau sera prise en compte dans le SAR » comme le précise la même convention. Ce alors que le SAR est vécu par les postes comptables victimes du sous-effectif comme la seule réponse que leur proposent les directions locales. Il s'agit donc bien de faire avec toujours moins de moyens, ce qui se conçoit en réduisant les contrôles, en industrialisant les tâches, objet des SAR, et en affectant à temps plein les agents concernés sur ces SAR. Sauf pour la DGFiP à admettre encore une fois son incapacité de mener à bien toutes les missions dans un contexte budgétaire contraint, comme elle a pu le faire en prétendant demander à ses comptables de décourager les collectivités de remunicipaliser certains services.
Industrialiser pour mieux réduire
L'industrialisation n'est pas un long fleuve tranquille. L'administration le reconnaît d'ailleurs au détour du rapport de la MNAOI. L'enjeu n'est pas mince puisqu'il concerne même l'intérêt à la mission. La Mission rapporte elle-même des « risques « d'ennui » des agents » en charge de certaines activités (exemple : la gestion des tiers) et le besoin d'associer une autre activité pour « rompre la monotonie de la mission » et éviter les conséquences qui pourraient s'en ressentir pour « l'attractivité future des services d'appui au réseau ». Quand l'activité n'est pas « jugée peu opérationnelle au regard de l'expertise de l'effectif » ! Qui a dit que l'industrialisation était un gâchis ?!! A Solidaires Finances Publiques, nous en sommes persuadés au regard des connaissances, de l'expérience et de l'implication des agents de la DGFiP, au cas de figure au sein du secteur public local. Et ce, quelque soit leur corps et leur grade... même si « représentation de la catégorie C » et « organisation propre à industrialiser une partie des tâches » semble synonyme pour la MNAOI.
Dans tel département, les comptables ont convenu à l'unanimité que les agents du SAR pourraient aller au bout de la démarche de visa en rejetant les mandats irréguliers sans accord préalable du comptable. Simplification ? Efficacité ? Le rejet est adressé au comptable pour transmission à la collectivité dans la mesure où le poste reste le seul interlocuteur des ordonnateurs. Les mandats jugés litigieux par le SAR sont suspendus dans l'attente d'un complément ou d'une explication à fournir par la collectivité. Le SAR doit rester, dans toute la mesure du possible, « transparent » pour l’ordonnateur dit l'administration. De la même façon, telle direction locale constate que le traitement des marchés publics anciens encore actifs, encore détenus sous format papier dans le poste comptable, nécessite davantage d'échanges entre SAR et postes comptables.
Jusqu'à quand cette organisation ? Jusqu'à quand le maintien d'un comptable public assignataire auprès de la collectivité - dont toutes les missions de contrôle qui fondent sa connaissance au quotidien de sa situation financière lui auront été de fait retirées ? Jusqu'à quand sa mission de conseil ?
Contrôle interne au service du démantèlement du réseau
Le contrôle interne, aussi appelé « maîtrise des risques financiers et comptables », en réalité véritable outil de management qui permet d’arbitrer entre les coûts et les enjeux, paravent brandi pour mieux réduire les effectifs, concentrer et industrialiser les activités, est de fait un contrôle au rabais des procédures mises en œuvre, au cas de figure dans la structure de report, quand le comptable et ses services n'effectuent plus effectivement tous les contrôles.
Pour la MNAOI, « la complexité du contrôle interne dans un contexte d'organisation en back office réside dans la détermination de l'autorité qui l'exerce et dans les modalités concrètes de réalisation ». Et elle distingue ainsi le contrôle interne « métier », relatif à l'activité transférée au SAR, relevant selon elle du comptable « bénéficiaire » (sic) et du responsable du SAR, et le contrôle interne « organisationnel », en lien avec les règles de fonctionnement interne du SAR relevant de son responsable (habilitations, traçabilité relative à l'utilisation des applications...).
Ainsi « le responsable du SAR et son agent disposeront d'une habilitation Hélios – profil expert polyvalent sur la trésorerie » délégante, dit telle convention entre trésorerie et SAR et, « dans le cadre du contrôle interne, la revue des habilitations sera effectuée par le responsable du SAR selon les règles en vigueur et communiquée au comptable de [ladite] trésorerie ».
Comment distinguer ce qui relève du contrôle interne « métier » et du contrôle interne « organisationnel » ? Pour le comptable assignataire, responsable personnellement et pécuniairement, la délégation de l'organisation de l'activité au SAR, entité extérieure à son poste comptable, est tout à la fois une contrainte « métier » et une contrainte organisationnelle et cette organisation lui échappe effectivement.
La Mission Doctrine Comptable et Contrôle Interne Comptable (MDCCIC) admet elle-même que « le pilier organisation reste l'axe majeur de la maîtrise des risques en organisation SAR ». Elle ajoute même que « l'organisation retenue doit permettre de s'assurer que la mission est prise en charge par un agent formé [il nous semble que cela va de soi] et que la suppléance est, idéalement [nous citons encore], organisée dans le respect de la séparation des tâches ». Restera au comptable assignataire un bien maigre reporting l'heure venue. Ainsi, nous pouvons lire dans des conventions qu'« un bilan de la mise en œuvre du [...] protocole sera effectué chaque mois ».
Une présence au plus près des communes
Le comptable public et ses services, attachés à leur mission auprès de la collectivité locale, de ses élu-e-s, de ses administré-e-s, veulent continuer à jouer leur rôle - conseil auprès des collectivités pour l'analyse financière, la préparation des budgets, la vérification des régies, le suivi des dépenses par un visa régulier permettant d'apprécier la qualité du mandatement, l'engagement des poursuites prouvant aux élus que leur rôle de comptable de proximité est essentiel. Le rôle, l'autonomie et la légitimité du comptable passent également par la préparation des TRF (transferts restructurations fusions d'EPCI notamment) et l'exploitation des CCA (contrôles comptables automatisés pour permettre d'améliorer l'IQCL, indice de la qualité comptable en SPL). Si le comptable et ses agents se départissent de ce qui fait encore de leur « trésorerie » l'interlocutrice experte de la collectivité, connaissant sa situation au quotidien, ils sont conscients que le rôle du comptable et le maintien d'une structure de proximité seront aisément remis en question. Accepter une aide à la réalisation de leurs missions ne signifie pas renoncer à les maîtriser.
Pour Solidaires Finances Publiques, nous l'affirmons et le réaffirmons : dans une société où les inégalités se creusent, où les fraudes d'ampleur et scandales financiers font l'actualité, le comptable public et ses services, garants des procédures comptables et financières, doivent demeurer complètement maîtres des contrôles qu'ils effectuent en matière de mise en recouvrement de la recette et de l'exécution de la dépense. Solidaires Finances Publiques revendique le maintien d'un maillage territorial qui permette de répondre aux besoins des collectivités et des administrés dans la diversité de leurs moyens et de leurs besoins, avec un interlocuteur physique de proximité qui leur permette la prise en compte nécessaire et rapide de leur situation. Les trésoreries doivent constituer une porte d'entrée sur la diversité des services de la DGFiP dans des structures de proximité physique exercée par des agents de la DGFiP qui connaissent leurs missions.
La direction générale l'aura compris, nous sommes opposés à la mise en place des SAR et à la destruction du réseau qu'elle accompagne. Nous refusons de participer à cette réunion alibi alors que ses documents ne permettent pas d'appréhender concrètement ce tout début de mise en œuvre. Pire, la direction générale laisse les directions locales informer ou ne pas informer, malinformer leur propre réseau. De cette façon, elle est responsable de l'organisation du recul de l'action publique sur le territoire et de son discrédit. Elle fait preuve d'une bien triste ambition pour le service public en ce début de XXIème siècle.
Voir aussi le Compte-rendu du GT Secteur Public Local du 25 février 2016